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O Pacto Empresarial pela Integridade e Contra a Corrupção foi lançado no dia 22 de junho de 2006, por iniciativa do Instituto Ethos de Empresas e Responsabilidade Social, UniEthos - Formação e Desenvolvimento da Gestão Socialmente Responsável, Patri Relações Governamentais & Políticas Públicas, Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud), Escritório das Nações Unidas Contra Drogas e Crime (UNODC) e Comitê Brasileiro do Pacto Global.
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| - 'Sistema brasileiro favorece corrupção' |
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Lúcio Rennó
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Ao levar governo a barganhar apoio para formar maioria no
Congresso, regras no Brasil estimulam mau uso de recursos, diz
cientista político
RICARDO MEIRELLES
O sistema político brasileiro, ao incentivar a barganha entre governo e
parlamentares para formação de maiorias no Congresso, favorece a
liberação de verbas por critérios não-técnicos e a corrupção. A
avaliação é do cientista político Lúcio Rennó, professor da UnB
(Universidade de Brasília) que esta semana discute com os internautas,
no Fórum de Debates Interativo sobre a Reforma Política, a relação
entre Executivo e Legislativo no Brasil.
“O sistema presidencial brasileiro dificulta a construção de maiorias
estáveis porque combina um parlamento fraco, com pouca autonomia
decisória sobre o orçamento da União, com um presidente forte e
múltiplos partidos políticos. Os incentivos do sistema são para o
presidente negociar o apoio de múltiplos atores, utilizando seus
recursos de poder e apelando menos para o conteúdo programático de suas
propostas”, afirma Rennó em entrevista à PrimaPagina. “Esse tipo de
negociação pode tornar o funcionamento do sistema excessivamente caro,
pois requer a troca de cargos, emendas, recursos do BNDES e Caixa
Econômica, dentre outros, para beneficiar seus aliados. Ao mesmo tempo,
gera incentivos para o executivo fazer ‘vista-grossa’ aos desmandos de
seus aliados na Câmara e Senado e vice-versa. Tornar o sistema menos
dependente dessas trocas diminuiria a corrupção”, acrescenta.
Isso não significa, porém, que o sistema político precise de reformas
amplas, ressalva o professor. Alguns ajustes ajudariam a melhorá-lo. Um
deles é o fortalecimento dos partidos, sugere. A cláusula de barreira
já avançou nesse sentido, mas é possível ir adiante. “Alguma outra
forma institucional de reforçar a lealdade partidária, punindo
deputados que mudam de partido ou que não votam de acordo com a decisão
da maioria no partido, diminuiria a negociação individualizada dentro
do Congresso e fortaleceria o caráter programático da discussão
política”, argumenta o cientista político.
Ele recomenda outra medida, ainda mais simples: reduzir o número de
candidatos que cada partido pode apresentar nas eleições a deputado
federal e estadual. Isso aumentaria “o nível de informação do eleitor
sobre o desempenho de seus representantes” e “facilitaria a capacidade
de cobrança” sobre os parlamentares.
Para evitar o uso político de emendas parlamentares, Rennó sugere que
sejam usados critérios mais rígidos para liberação dos recursos — por
exemplo, o IDH (Índice de Desenvolvimento Humano). “O que se deve
garantir é que emendas que realmente beneficiem comunidades pobres
sejam executadas, independentemente da posição do deputado quanto a
propostas do executivo”, defende.
Leia abaixo os principais trechos da entrevista, concedida por e-mail.
O Brasil precisa de uma ampla reforma política?
Lúcio Rennó — Uma ampla reforma política significa uma mudança no tipo
de governo, no sistema partidário, no sistema eleitoral e até mesmo na
estrutura da federação. Entendida dessa forma, uma reforma política
ampla me parece exagerada e até perniciosa para o Brasil. A
configuração atual do nosso regime democrático é relativamente nova e
está em processo de enraizamento, de aprofundamento na sociedade.
Dito isso, a idéia de enraizamento e aprofundamento implica
aperfeiçoamento. Portanto, nossa democracia tem de ser aperfeiçoada com
o tempo, com a superação de crises, através de ajustes pontuais na sua
estrutura institucional, e não com mudança drásticas e imprevisíveis.
Não nego que aperfeiçoar nossas instituições seja necessário e
fundamental para a sobrevivência da democracia no longo prazo. Também
não nego que são necessárias algumas mudanças importantes, que limitem
o espaço para corrupção, por exemplo, no sistema político brasileiro.
Mas acredito que essas mudanças serão mais úteis sem transformações
radicais que alterem dramaticamente nosso sistema político. Primeiro,
porque mudanças sempre trazem consigo efeitos não-antecipados, que
podem ser perversos para o sistema político. Quanto mais radical a
reforma, menor nossa capacidade de antecipar seus efeitos. Segundo, não
há sistema perfeito, portanto uma mudança radical no nosso sistema
político levaria muito tempo para que nos acostumássemos à nova ordem,
o que geraria crises e insatisfação. Sistemas políticos necessitam de
tempo de maturação para operar de forma eficiente. Acredito que a atual
configuração institucional brasileira ainda não atingiu a maturidade.
Portanto, mudanças profundas agora apenas interromperiam esse processo
de aperfeiçoamento, com potencial resultado desastroso e muitos mais
anos de espera. Precisamos de mais tempo.
A reforma de que pontos o sr. considera especialmente urgente?
Rennó — Dizer que reformas amplas do sistema político podem ser
perniciosas não significa dizer que nosso regime político não necessite
de ajustes, de correções. As seguidas crises por que passamos nos
últimos anos, envolvendo principalmente a relação
Executivo/Legislativo, é sinal claro de que correções de curso são
necessárias.
Por exemplo, a mudança na regra de apresentação e execução de emendas
orçamentárias de deputados federais pode ser alterada, para
transformá-las ainda mais em instrumentos de redistribuição de renda do
que moedas de troca do Executivo na busca de formação de maiorias
parlamentares. Como são distribuídas hoje, prevalece o critério
político sobre o técnico na liberação das verbas das emendas
orçamentárias de parlamentares. Aumentar a saliência do técnico,
priorizando emendas voltadas para certas áreas, ou que beneficiem
comunidades carentes, criar critérios claros para a ordem de execução
das emendas, já seria um grande avanço. Ou seja, podemos acentuar
critérios como necessidade, urgência e efetividade das propostas feitas
com base nas características dos futuros beneficiários das mesmas, para
definir quais emendas seriam executadas e quais seriam executadas
primeiro. Tais critérios existem, como o Índice de Desenvolvimento
Humano de municípios. Mas isso, é claro, tem que ser acompanhado de um
aumento na capacidade de fiscalização sobre a execução da emenda, para
evitar que dinheiro público vá para os bolsos de políticos e
empresários corruptos.
Outra mudança que deveria acompanhar a reforma no uso de emendas
orçamentárias é facilitar a negociação entre Executivo e Legislativo. O
uso político de emendas acontece, em grande parte, porque membros dos
partidos políticos da base aliada não votam unidos, seguindo a
indicação do líder. Fortalecer partidos políticos é uma forma de
reduzir o espaço para negociações individualizadas no Congresso.
Vale ressaltar que há, sem dúvida, mais lealdade partidária no regime
democrático atual do que o que existia no regime democrático de 1946 a
1964. Mas, mesmo assim, esses índices ainda são baixos quando
comparados a outros países, como Chile, Estados Unidos, Argentina,
entre outros. Fortalecer partidos dentro e fora do Congresso pode
facilitar a construção de maiorias mais estáveis, duradouras e
previsíveis. Esse processo já parece estar em curso na Câmara, como
apontam alguns autores. Contudo, acelerá-lo não faria mal algum. A
regra da cláusula de barreira já é um passo positivo nesse sentido.
Alguma outra forma institucional de reforçar a lealdade partidária,
punindo deputados que mudam de partido ou que não votam de acordo com a
decisão da maioria no partido, diminuiria a negociação individualizada
dentro do Congresso e fortaleceria o caráter programático da discussão
política.
Deve ficar claro que o ponto principal dessas medidas, portanto, é
diminuir o espaço para comportamentos oportunistas de políticos. As
mudanças acima dizem respeito à negociação entre presidente e
deputados/senadores. Outro tipo de reforma que pode reduzir o espaço
para corrupção passa por aumentar a visibilidade dos representantes
eleitos para os eleitores, facilitando o acompanhamento de seu
desempenho. Sabe-se que eleitores não têm muita informação sobre seus
deputados federais e que não se recordam em quem votaram nas eleições
passadas. Aumentar o nível de informação do eleitor sobre o desempenho
de seus representantes facilitaria a capacidade de cobrança sobre os
mesmos. Assim, uma mudança pontual simples seria reduzir o número de
candidatos que cada partido pode nomear para as eleições proporcionais,
ou seja, para a Câmara dos Deputados e assembléias estaduais. Uma
proposta dessas requer apenas uma maioria simples para ser aprovada na
Câmara e já facilitaria enormemente a tarefa do eleitor durante as
eleições, aumentando a visibilidade daqueles que concorrem para cargos
públicos e a capacidade de escrutínio do eleitor.
Quais características do sistema político brasileiro devem ser mantidas?
Rennó — Mudar o sistema presidencialista por um parlamentarista seria o
tipo de mudança radical que levaria muito tempo para a classe política
e os eleitores se acostumarem e que geraria muitas conseqüências
imprevisíveis para o funcionamento do sistema político. Esse tipo de
reforma me parece exagerada nesse momento e contraria toda a nossa
herança histórica. Tal reforma geraria apenas mais conseqüências
imprevistas e adicionaria mais tempo de maturação para nossa
democracia.
Nos dois mandatos de Fernando Henrique e no de Lula, foram feitas
reformas em algumas áreas, mas não a reforma política. Por que isso
ocorreu?
Rennó — É importante salientar que foram feitas importantes reformas
políticas no governo Fernando Henrique. As duas principais são a Lei de
Responsabilidade Fiscal — que afeta diretamente a capacidade
governativa dos entes da União, limitando o endividamento e o gasto
público — e a permissão à reeleição para cargos do executivo,
permitindo dois mandatos consecutivos. Ambas mudanças alteraram
bastante a forma de fazer política no Brasil e tiveram impactos
relevantes na corrupção e na disciplina fiscal. Há diversos estudos que
demonstram os benefícios trazidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal e
alguns que apontam para aspectos positivos da reeleição, embora haja
também algumas indicações negativas de ambas as reformas.
Também a lei dos partidos políticos de 1995, que instituiu a cláusula
de barreira, é uma mudança política significativa. Essa mudança é ainda
mais interessante que as acima pela forma como foi feita. A reeleição e
a LRF foram casuísticas porque beneficiaram a Fernando Henrique e seu
governo diretamente. Já a cláusula de barreira previu um prazo de
carência para que os atores políticos se adaptassem à mudança, que
ocorreria no futuro. Ela foi escrita e prevista em lei em 1995, mas
apenas para vigorar em 2006. Reformas políticas deveriam seguir padrão
similar: serem previstas em lei para vigorar em um futuro próximo para
que os atores políticos possam se acostumar à idéia e se adaptar a ela,
sem beneficiar aqueles que estão no mandato e que tirariam proveito da
mudança na regra. Quando se muda a regra para beneficiar quem está no
cargo está-se fazendo uma mudança casuística.
Já reformas no sistema eleitoral, de fato, não ocorreram. A razão para
isso é simples: nem o Executivo nem o Legislativo tinham interesse em
mudar uma ordem que os favorecia. Tanto deputados eleitos quanto o
presidente lucram com as regras do sistema eleitoral. Uma mudança no
sistema eleitoral só ocorrerá quando tanto o Executivo quanto o
Legislativo sentirem que estão perdendo com a atual configuração.
Há esperanças depositadas na reforma política que ela não pode cumprir?
Rennó — Novamente, há visões distintas sobre o escopo da reforma
política e não há muito consenso sobre sua abrangência. A proposta que
tramita no Congresso hoje prevê voto em lista partidária, e não em
candidatos, financiamento público de campanhas, lealdade partidária e
fim das coligações para as eleições legislativas. Cada uma dessas
propostas tem pontos positivos e negativos. Portanto, nenhuma dessas
mudanças vai gerar milagres. Nenhuma dessas reformas vai,
necessariamente, reduzir espaço para corrupção se não vier acompanhada
de um aumento na capacidade de fiscalização do Estado, principalmente
através de órgãos independentes. Isso passa por um aparelhamento maior
dos Tribunais Eleitorais, dos Tribunais de Contas, das ouvidorias, da
Polícia Federal, do Ministério Público... Em suma, de órgãos que
fiscalizam o poder público e o comportamento de políticos. Sem um
aumento na independência desses órgãos, de sua estrutura física e
capital humano, as reformas políticas podem não assegurar maior
transparência política.
O sistema brasileiro, em que a coligação do governo eleito dificilmente
consegue mais de 50% das cadeiras do Congresso, favorece a corrupção?
Rennó — O sistema presidencial brasileiro dificulta a construção de
maiorias estáveis porque combina um parlamento fraco, com pouca
autonomia decisória sobre o orçamento da União, com um presidente forte
e múltiplos partidos políticos. Um sistema com essas características
foi batizado por Sergio Abranches, importante cientista político
brasileiro, de presidencialismo de coalizão. Os incentivos do sistema
são para o presidente negociar o apoio de múltiplos atores, utilizando
seus recursos de poder e apelando menos para o conteúdo programático de
suas propostas. Esse tipo de negociação pode tornar o funcionamento do
sistema excessivamente caro, pois requer a troca de cargos, emendas,
recursos do BNDES e Caixa Econômica, dentre outros, para beneficiar
seus aliados. Ao mesmo tempo, gera incentivos para o executivo fazer
“vista-grossa” aos desmandos de seus aliados na Câmara e Senado e
vice-versa. Tornar o sistema menos dependente dessas trocas diminuiria
a corrupção.
Na busca de apoio parlamentar, os governos freqüentemente usam como
barganha a liberação de verba para emendas orçamentárias regionais. Em
que medida isso é prejudicial à democracia?
Rennó — É prejudicial à democracia quando não se tem fiscalização sobre
a execução das emendas e quando não prevalecem critérios técnicos para
a alocação das emendas. Ambas as coisas acontecem no Brasil hoje. Mas
isso requer ajustes nas regras de alocação das mesmas, e não acabar com
esse instrumento. As emendas têm impacto positivo nas localidades onde
são executadas. Elas trazem benefícios para os cidadãos afetados por
ela, porque são, geralmente, voltadas para bens públicos necessários,
como infra-estrutura, lazer e saúde. Se não fosse assim, não teriam o
impacto positivo que têm no sucesso eleitoral de deputados federais que
se candidatam à reeleição. Alem disso, servem como mecanismo de
redistribuição de renda quando implementadas em localidades carentes.
Muitas vezes, os recursos destinados pelas emendas parlamentares não
estariam disponíveis de outras fontes.
Assim sendo, os deputados cumprem um papel muito importante quando
alocam recursos orçamentários para localidades e grupos específicos. O
que se deve garantir é que emendas que realmente beneficiem comunidades
pobres sejam executadas, independentemente da posição do deputado
quanto a propostas do executivo. Portanto, critérios rígidos para a
alocação das emendas, tendo em mente o IDH (Índice de Desenvolvimento
Humano), da localidade beneficiada, o número de pessoas a se
beneficiarem da proposta, e outros critérios técnicos deveriam ter
prioridade sobre critérios políticos.
O sistema brasileiro dá poder em excesso ao presidente?
Rennó — Sim, o presidente brasileiro tem muitos poderes. O principal
deles, a meu ver, é o controle sobre o Orçamento federal, que é
contingenciado. Ou seja, o presidente tem bastante discricionariedade
no gasto dos recursos públicos sem precisar consultar o Congresso para
o remanejamento desses gastos.
O sr. acha necessário fortalecer o Congresso? Como isso poderia ser feito?
Rennó — Fortalecer o Congresso é muito importante para a democracia. O
Congresso é, por excelência, a casa de representação do interesse de
todos os brasileiros e a instituição chave da democracia. Uma forma de
aumentar a influência do Congresso no sistema político brasileiro seria
aumentar sua discricionariedade e voz sobre gastos orçamentários. Isso
levaria também a aumento no interesse do Poder Executivo de melhor
vistoriar e fiscalizar esses gastos.
É correta a impressão de que o Executivo abusa das medidas provisórias?
Rennó — De fato, o Poder Executivo usa muito as medidas provisórias. É,
na verdade, o seu principal instrumento de proposição de leis, mais do
que projetos de lei. Até mesmo após a reforma da tramitação das medidas
provisórias, que força o legislativo a se pronunciar sobre todas as
emendas e proíbe a reedição das mesmas, o uso não diminuiu. Na verdade,
a reforma na tramitação das medidas provisórias é um exemplo de mudança
que gerou mais custos do que benefícios para o ator que se beneficiaria
da mudança, no caso, o Congresso. A mudança na regra gerou o
trancamento da pauta, forçando o Congresso a se pronunciar.
Imaginava-se com isso que o Executivo passaria a usar menos esse
recurso de poder. Aconteceu exatamente o contrário: o Executivo
utilizou ainda mais medidas provisórias, o que resultou em freqüentes
trancamentos da pauta e conseqüente aumento do controle do Poder
Executivo sobre a agenda legislativa.
O pior é que a mudança se deu baseada numa visão enganada sobre o uso
das medidas provisórias feito pelo Executivo. As medidas provisórias
não necessariamente impõem ao Congresso propostas às quais esse se
oponha. Na verdade, as medidas provisórias não são obrigatoriamente um
instrumento da imposição da vontade do presidente sobre o Congresso.
MPs podem ser um instrumento de delegação do Congresso para o Executivo
da responsabilidade sobre a proposta política e servem para apressar o
processo de tomada de decisão. Assim sendo, o Congresso também se
beneficiava do uso de medidas provisórias antes da mudança na pauta. O
que o Executivo normalmente faz é usar medidas provisórias e projetos
de lei para passar sua pauta, e não apenas as primeiras. E faz isso
tanto quando o Congresso apresenta comportamento cooperativo com o
presidente quanto quando o Congresso se mostra menos receptivo. Após a
mudança, o possível benefício que o Congresso extraía da reforma se
tornou mais caro com o trancamento obrigatório da pauta. Por isso, a
discussão sobre novas mudanças na tramitação de medidas provisórias
voltou para a agenda. Esse processo de “idas e vindas”, de mudanças
erradas em um aspecto do sistema político, seguido pela necessidade de
se reformar novamente para corrigir os erros da mudança inicial, são
muito prejudiciais para o amadurecimento das instituições e são,
portanto, maléficos para a democracia. Esse tipo de reforma enganada
deve ser evitado a todo custo. |
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